Substituição tributária perdeu a razão de existir

O regime de substituição tributária do ICMS perdeu a razão de existir para a maioria das situações em que é aplicado. Segundo o auditor fiscal da Secretaria da Fazenda paulista Ângelo de Angelis, sem mais poder cumprir com seus princípios de facilitação e garantia de arrecadação, esse regime apenas cria artificialidades que distorcem o sistema tributário.

A substituição tributária foi instituída para facilitar a fiscalização dos estabelecimentos comerciais e, assim, reduzir o nível de sonegação. Esse regime prevê a cobrança do imposto no momento em que o produto sai da indústria, e não na sua venda pelo comércio. Ou seja, em vez de fiscalizar milhares de pontos comerciais, toda a atenção dos agentes fazendários fica voltada à indústria.

É uma sistemática usada com sucesso desde a década de 1960 em alguns segmentos, como os de cimento e combustíveis. Dentro de suas categorias, esses produtos têm certa homogeneidade de produção e pouca diferença nos preços finais. A substituição tributária nessa situação faz sentido.

O problema é que, a partir de 2008, todo tipo de produto passou a fazer parte desse regime.

Um levantamento da Confederação Nacional da Indústria (CNI) mostra que, em 2007, o estado de São Paulo incluiu apenas um produto no regime de substituição. Em 2008, as inclusões subiram para 38 e chegaram a 176 produtos apenas em 2009.

Ou seja, o que foi criado para concentrar a fiscalização sobre poucos fabricantes de produtos homogêneos (com pouca variação no custo de produção e de preço final), passou a incluir milhares de alvos novos em setores cujos produtos são heterogêneos.

“As estruturas de produção e distribuição eram lineares, agora são em rede. E quando se coloca uma estrutura monofásica nessa rede, há ruídos e problemas”, disse de Angelis em palestra no Conselho de Altos Estudos de Finanças e Tributação (Caeft), da Associação Comercial de São Paulo (ACSP), que aconteceu nesta segunda-feira, 17/05.

“Quando há uma estrutura em rede, o sistema de débito e crédito é mais adequado”, complementou o auditor fiscal.

Além disso, como no regime de substituição tributária o imposto não é cobrado no ponto de venda, mas do fabricante, é preciso fixar um valor presumido para o lucro da venda ao consumidor final para ser possível antecipar a cobrança na indústria. Muitos pequenos varejistas acabam sobretaxados nessa sistemática.

A artificialidade necessária para adequar a substituição tributária a uma gama de produtos tem estimulado esquemas de sonegação, segundo de Angelis. “Um dos mais comuns é a interposição de diversos atacadistas, embaralhando as operações intermediárias e colocando laranjas nas estruturas”, afirmou.

O regime, criado para garantir a arrecadação eficiente, mais uma vez acaba gerando evasão.

Para de Angelis, este é o momento de os estados pensarem na eliminação gradual de produtos da lista da substituição tributária. “Com a tecnologia atual, a nota fiscal eletrônica, a implantação do 5G, é possível montar estruturas de rastreamento eficientes sem a necessidade de substituição, concebida em um contexto analógico.”

Seriam mantidos no regime apenas aqueles produtos com estrutura de produção e preços mais homogêneos, como era até 2008.

Mas surge outro problema com o fim da substituição tributária. Como ela cresceu muito, seu fim teria um impacto na arrecadação dos estados. “Se tirar tudo do regime, a arrecadação do estado despenca porque vai ‘desantecipar’ a arrecadação. Por isso o movimento de eliminação de produtos tem de ser escalonado”, afirmou o auditor.

Para os estados desembarcarem do regime, de Angelis diz que será necessário um cronograma que tenha como ordem os produtos de menor importância para a arrecadação, até chegar àqueles que podem ficar, a exemplo de combustíveis.

Tudo indica que o futuro do sistema tributário não reserva um espaço destacado para o regime de substituição. O relatório da reforma tributária prevê esse instituto apenas para combustíveis. Resta saber quão distante está esse futuro.